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全面而整合的欧盟移民与避难政策面临的挑战
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发布人:gjbj  发布时间:2016-11-09   动态浏览次数:13

全面而整合的欧盟移民与避难政策面临的挑战

Raphaëlle Faure and Mikaela Gavas,ODI,London

Anna Knoll,ECDPM,Maastricht

Emails:r.faure@odi.org.uk;m.gavas@odi.org.uk;ak@ecdpm.org

关键词:全面回应;移民;避难;欧盟

摘要:本文列出了三个基本结构性的原因,这些原因导致了欧盟未能为移民和难民危机提出一个全面而有效的策略。

  

    持续的难民危机显示欧盟在回应“欧洲面临的最大挑战”问题时,存在政治的和结构的障碍。缺乏领导能力、在决策上不能协调一致以及应对机制的设计不当,这些都严重阻碍了欧洲的发展。然而,人们对欧盟会帮助其成员国解决面临的移民挑战,尤其是在遏制非法移民和管理边境压力方面有着很高的期望。

    欧盟体制内部,以及不同的欧盟成员国之间,缺乏战略性和连贯性的政策方针和政策实施,这些情况在持续不断地削弱欧洲力量。迄今为止,各国的实施情况仍然存在很大差距,而且欧盟各成员国继续拖延执行由委员会提出的并且得到各成员签署的各项措施。在被同意安置的16万名寻求避难者中,只有660人于2016年3月初从意大利和希腊迁出安置。各成员国承诺向希腊和意大利提供国家级的专家援助,帮它们运行用于安置寻求避难者的所谓“热点地区”,然而这种承诺在很大程度上并未兑现。由于发挥的作用有限,而且欧盟成员国目前仍是移民治理的驱动中心,欧盟机构在转移移民方面的治理能力颇受怀疑。正如最近欧盟国家和政府首脑在欧洲理事会举行的欧盟-土耳其行动计划谈判中清楚表明的那样,现在欧盟各成员国各自为政。

    目前,至少有三种根本的结构性原因限制了欧洲,使它无法拿出一个全面而有效的策略

    第一,目前欧洲移民治理的平行能力体系允许成员国在欧盟政策之外有自己的政策,不同的行动者参与阻碍了全面而连贯的外部策略。当利益和目标有分歧的时候,特别是在移民和难民已成为国内政治的一个有毒话题时,欧盟和其成员国的能力分享就变得很有问题。一个典型的例子是欧盟的“移民与流动的全球策略”(GAMM)。虽然欧盟有一个平衡的策略文件,但问题是如果得不到欧盟成员国的支持,欧洲委员会不能单独实施这一文件,也无法利用该文件。结果,该政策的具体实施已经指向了安全、再接纳和边境控制,而并没有充分发挥欧盟作为移民工具的全部潜力。在过去的一年里,一些欧盟成员国进一步不顾《申根协议》(Schengen Agreement)和《都柏林规章制度》(Dublin Regulation)的规定,导致一些国家关闭边界线或筑起围墙以防止移民和寻求避难者进入他们的领土,而另外一些国家则违反欧盟规则,允许寻求避难者在他们国家申请保护。虽然为了找到一个共同的解决方案,各成员国定期召开高级首脑会议,然而成员国之间的“一意孤行”,使欧盟共同解决方案的前景似乎越来越渺茫。

    第二,许多行动者同时存在,他们想要在政策中发出自己的声音,他们来自不同的政策地区,即使利益不是互相冲突的,至少也是非常不同的,这都给整合的政策策略带来挑战。移民和国内事务总局(Directorate-General Migration and Home Affairs),的主要职能是协调欧盟委员会对移民和难民做出回应,然而在过去几年内它早就把自己的关注点从欧盟内部安全转移到了欧盟外部的移民和避难者政策上,其主要目的是阻止非法移民。而这些政策经常会与欧洲委员会董事的对外关系,尤其是总局的国际合作与发展相冲突。在某些情况下,形成的结果是相互冲突的政策目标。例如,对于遣返和重新整合的政策的重点关注,导致了一些合作国冒险把在广泛的经济和政治改革进行了转移。另外,和第三方国家在某些协议中插入再接纳条款导致了谈判更加复杂。迄今为止,负责协调欧盟对外行动的欧盟对外行动署(European External Action Service)的角色被限制于仅仅在欧盟部分事物中起到领导作用,例如公共安全和防御任务,却不能在欧盟全面应对工作中成功实施长期战略安排。尽管欧盟各个机构共同完善了重要的委员会政策,如《欧盟移民议程》(European Agenda on Migration),但由于出发点和目标存在差异,它们之间形成有效的日常协调方针仍然存在挑战。

    第三,存在大量的碎片化情况,在某些情况下,还存在重叠的融资工具,这些为解决外部的移民和难民问题增加了风险。一些合作国和地区有大量的计划,它们的条款和条件各不相同。在某些情况下,欧盟的机构对所发生的事情没有总体监管。有时,这促进了并行的活动,例如创业者的培训和创业计划,却没有加强国家层面已经在运作的公共计划。新成立的欧盟多边捐助信托基金能否精简或创造另一种融资工具,我们将拭目以待。

    目前来看,欧盟要解决这些限制可以采用的方法很多。这包括任命高级政治顾问,在欧盟体系和各机构和成员国之间搭建桥梁,连接外部和内部的移民与避难者政策;为国际移民和避难者政策制定一个统筹策略,从而在战略层面上解决欧盟内部和外部之间有关移民和安全问题的阻隔;在欧盟内外有关避难者和移民的政策方面,实现国家政策之间的更好信息交换与协调,强化欧盟机构的仲裁者角色,这样它们才能有权威保证欧盟的规则能够在成员国得到连贯的解读和落实。

    但是,为了保证各项被提出措施的有效性,各欧盟成员国和欧盟应该作为一个整体,形成共同的利益,达成更广泛的政治认同。这意味着双边政策需要更好地协调并嵌入通用的欧盟政策中来。而目前政治运行的方向,完全是背道而驰。

    本文借鉴以下报告:Faure, Gavas and Knoll (2015):Challenges to a comprehensive EU migration and asylum policy.

参考文献:

Andrade, P., Martin, I., Mananashvili, S. (2015)EU Cooperation with third countries in the field of Migration, Study for the EP LIBE Committee,European Parliament. Brussels: European Union.

Carrera, S., Parkin, J., den Hertog (2013)EU Migration Policy after the Arab Spring: The pitfalls of Home Affairs Diplomacy, Policy Paper No.74, 26 February 2013. Paris: Notre Europe Jacques Delors Institute.

Martin, Il, Kriaa, M., Demnati, M.A. (2015)Mesures de soutien aux migrants en matiere d’emploi et de competences(MISMES). Tunisie, Fondation europeenne pour la formation.

European Commission (2016)State of Play: Measures to Address the Refugee Crisis, Brussels, 29 January 2016.

European Commission (2015)A European Agenda on Migration, Communication, Brussels, 13 May 2015.


 
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